Empadronamiento fraudulento de ocupantes ilegales en España

En los últimos años, España ha asistido a una preocupante deriva jurídica y administrativa: el empadronamiento fraudulento de ocupantes ilegales en viviendas privadas, muchas veces sin el consentimiento de sus propietarios. Esta práctica, amparada en interpretaciones expansivas de la normativa municipal, está erosionando principios esenciales del Estado de Derecho, como la seguridad jurídica y la protección del derecho de propiedad. En esta propuesta normativa analizo los fundamentos legales y constitucionales afectados, identifico las contradicciones del marco actual y presento una reforma legislativa concreta que permita restablecer el equilibrio entre el deber público de registrar la residencia y el respeto inalienable a la propiedad privada.

PROPUESTA DE MODIFICACIÓN NORMATIVA PARA GARANTIZAR EL DERECHO DE PROPIEDAD Y FRENAR LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL EMPADRONAMIENTO FRAUDULENTO DE OCUPANTES ILEGALES EN ESPAÑA

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El derecho de propiedad, reconocido en el artículo 33 de la Constitución Española, constituye uno de los pilares esenciales del Estado social y democrático de Derecho. Su protección efectiva exige que ninguna actuación administrativa, judicial o política pueda vaciar de contenido este derecho ni convertirlo en un mero formalismo.

En los últimos años, determinadas resoluciones judiciales y prácticas municipales han introducido una distorsión grave: el empadronamiento de ocupantes ilegales en viviendas sin consentimiento del propietario. Dicha práctica, amparada en una interpretación expansiva de las obligaciones municipales de registro, genera una vulneración indirecta del derecho de propiedad, fomenta la ocupación ilícita y erosiona la seguridad jurídica en el tráfico inmobiliario.

El padrón municipal, concebido como un instrumento de carácter estadístico y administrativo, no puede convertirse en un mecanismo de legitimación de situaciones contrarias al Derecho. Se está desviando de su finalidad legítima —reflejar la residencia habitual— para convertirse en un mecanismo indirecto de legitimación de ocupaciones irregulares. Si el ordenamiento jurídico exigiera aceptar toda ocupación como válida por el mero hecho de ser continuada, se destruiría el principio de legalidad (art. 9.3 CE) y se degradaría la función pública del registro administrativo.

Las consecuencias de esta desviación son evidentes:

Se incentiva la ocupación ilegal, al otorgar apariencia de regularidad a quienes carecen de título habilitante.
Se refuerza la posición procesal del ocupante, que utiliza la certificación de empadronamiento como medio de prueba en procedimientos judiciales.
Se socava la confianza en el mercado inmobiliario, afectando al derecho a la libertad de empresa (art. 38 CE) y reduciendo la oferta de vivienda en alquiler.
Se traslada al propietario privado la carga de la política social, al verse obligado a soportar una ocupación sin título bajo cobertura administrativa.

El principio de proporcionalidad exige distinguir entre la protección de personas en situación de vulnerabilidad —que debe ser competencia de los poderes públicos mediante recursos sociales y habitacionales adecuados— y la legitimación de actos ilícitos que atentan contra la propiedad y el orden jurídico.

La presente propuesta busca restablecer la coherencia del sistema normativo, garantizando que el padrón cumpla su función legítima sin erigirse en instrumento de desposesión encubierta y el cobro fraudulento de prestaciones públicas.

MARCO NORMATIVO APLICABLE

Constitución Española
- 33: Reconoce el derecho de propiedad privada y su función social.
- 9.3: Garantiza la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad.
- 103: Exige que la actuación de la Administración se someta al principio de legalidad y sirva con objetividad los intereses generales.

Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local
- 15: Define el padrón como registro de los vecinos que residen habitualmente en el municipio, sin atribuir derechos sobre bienes inmuebles.

Jurisprudencia
- STS 1103/2018: El empadronamiento no legitima ocupaciones ilegales ni genera derechos de uso o posesión.
- STC 37/1987 y 37/1989: El contenido esencial del derecho de propiedad debe ser preservado frente a cualquier limitación desproporcionada o contraria a la legalidad.

PROBLEMA JURÍDICO DETECTADO

Existe una contradicción estructural entre:

La obligación constitucional de garantizar la propiedad privada y la seguridad jurídica.
La práctica administrativa de admitir empadronamientos sin título válido, que convierte el padrón en instrumento de legitimación de ocupaciones ilícitas.
La percepción fraudulenta de prestaciones para personas en situación irregular en nuestro país.
La finalidad estadística y fiscal del padrón, ajena a cualquier función legitimadora de la posesión.

Esta contradicción afecta al equilibrio entre los poderes públicos y los derechos individuales, debilitando la confianza en el Estado de Derecho y desincentivando el cumplimiento voluntario de las normas.

PROPUESTA DE REFORMA LEGISLATIVA

Se propone la adición de un nuevo artículo 15 bis a la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, con el siguiente texto:

Artículo 15 bis. Empadronamiento y acreditación de la residencia legítima

El empadronamiento en una vivienda requerirá, además de la residencia habitual, la acreditación de un título legítimo de ocupación: escritura de propiedad, contrato de arrendamiento, cesión de uso, usufructo, autorización expresa del titular o documento jurídico equivalente de manera obligatoria e ineludible.
La inscripción en el padrón no confiere ni presume derecho alguno de uso, disfrute o posesión, ni podrá interpretarse como consentimiento tácito del propietario.
Los Ayuntamientos tendrán que requerir, de oficio o a instancia de parte, la documentación acreditativa de la legitimidad de la residencia. En caso de no aportarse prueba suficiente, el Ayuntamiento deberá denegar o cancelar la inscripción.
La certificación del padrón no será admisible como medio de prueba de legitimidad de la ocupación en procedimientos judiciales o administrativos.
Las Administraciones Públicas cooperarán con las autoridades judiciales y de seguridad para agilizar la restitución de la posesión en casos de ocupación sin título, garantizando simultáneamente la asistencia social de los ocupantes vulnerables mediante programas públicos de alojamiento alternativo.
El incumplimiento de esta obligación por parte de las autoridades municipales podrá constituir infracción grave de la normativa de régimen local, con las responsabilidades disciplinarias y patrimoniales que correspondan.
El padrón no podrá ser considerada prueba documental, principal, para la percepción de ayudas y prestaciones.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Principio de legalidad y seguridad jurídica (art. 9.3 CE): La actuación administrativa debe ser previsible, objetiva y conforme a derecho. La exigencia de título legítimo restaura la coherencia entre norma y práctica.
Derecho de propiedad (art. 33 CE): Se refuerza su tutela efectiva frente a interpretaciones que lo vacían de contenido mediante actos administrativos irregulares.
Principio de buena administración (art. 103 CE y Carta de Derechos Fundamentales de la UE, art. 41): La Administración debe actuar con transparencia, legalidad y eficacia, evitando perjuicios injustificados a los ciudadanos.
Doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional: El padrón no genera derechos posesorios ni legitima situaciones contrarias a la ley; su utilización fraudulenta debe impedirse mediante norma expresa.

IMPACTO Y FINALIDAD PÚBLICA

La reforma garantiza simultáneamente:

La protección del derecho de propiedad y la estabilidad del mercado inmobiliario.
La clarificación de la función del padrón como instrumento técnico, no jurídico-posesorio.
Evitar la percepción fraudulenta de prestaciones
La reducción de litigiosidad y de cargas impropias para los tribunales.
La defensa de la convivencia ciudadana, evitando conflictos derivados de ocupaciones ilegales.
La protección social efectiva de los colectivos vulnerables por vías institucionales, sin trasladar dicha carga a los particulares.

DISPOSICIÓN FINAL

La presente propuesta tiene por objeto fortalecer el principio de legalidad, la seguridad jurídica y la protección efectiva del derecho de propiedad frente a prácticas administrativas que puedan favorecer indirectamente la ocupación ilegal. Con ello se refuerza la función garantista del Estado y la confianza de los ciudadanos en sus instituciones.