La Ley de Nietos ante los tribunales: cuando la nacionalidad se amplía por instrucción y no por ley

La ampliación de los supuestos de acceso a la nacionalidad española derivados de la Ley de Memoria Democrática se ha realizado mediante instrucciones administrativas que nunca pasaron por las Cortes. Con dos millones y medio de solicitudes en curso y cientos de miles de nuevos electores ya inscritos, los recursos presentados para revisar su legalidad no son una maniobra política: son una exigencia del Estado de Derecho.

1. La tesis: un problema de fuentes del Derecho, no de ideología

He decidido escribir este artículo porque el debate sobre la denominada Ley de Nietos —la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática— se está planteando en términos partidistas cuando su núcleo es estrictamente jurídico. La cuestión central no es si España debe reparar a los descendientes del exilio; la cuestión es quién y cómo puede modificar el régimen de adquisición de la nacionalidad española. Y la respuesta constitucional es inequívoca: solo el legislador. El artículo 11.1 de la Constitución Española establece que la nacionalidad se adquiere, se conserva y se pierde «de acuerdo con lo establecido por la ley». Existe, por tanto, una reserva de ley expresa que ninguna instrucción de una dirección general puede desbordar.

Sin embargo, según la información hecha pública, el perímetro de beneficiarios de la disposición adicional octava se ha ensanchado mediante dos instrucciones administrativas —una de octubre de 2022 y otra de noviembre de 2024, esta última publicada en el BOE— que ampliaron los supuestos de acceso y reabrieron de facto un plazo legal ya vencido, todo ello sin escrutinio parlamentario alguno. El resultado, siempre según los datos publicados, es un volumen de alrededor de 2,5 millones de solicitudes, frente a las pocas miles previstas inicialmente, y más de 300.000 nuevos ciudadanos ya inscritos con derecho a voto. Esto demuestra que no estamos ante un ajuste técnico menor, sino ante una innovación material del ordenamiento por vía infralegal con efectos directos sobre el cuerpo electoral.

2. Marco normativo: por qué una instrucción no puede hacer lo que ha hecho

El análisis jurídico se sostiene sobre cuatro pilares:

1. Reserva de ley en materia de nacionalidad (art. 11.1 CE y arts. 17 a 26 del Código Civil). El régimen de la nacionalidad es materia legislativa. Una dirección general carece de potestad para ampliar supuestos de adquisición, por muy loable que se considere la finalidad.
2. Jerarquía normativa y seguridad jurídica (art. 9.3 CE). La Constitución garantiza la jerarquía normativa, la publicidad de las normas y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Las instrucciones y circulares son, conforme a la doctrina administrativa consolidada, directrices internas de organización: no son fuente del Derecho y no pueden crear derechos ni ampliar los reconocidos por la ley frente a terceros.
3. Revisión de oficio (arts. 47 y 106 de la Ley 39/2015). Cuando un acto o disposición incurre en nulidad de pleno derecho, el ordenamiento prevé un cauce específico: la revisión de oficio, que exige dictamen del Consejo de Estado. Es exactamente la vía que se ha activado. No es una ocurrencia: es el procedimiento que la propia ley establece para depurar ilegalidades graves.
4. Dimensión europea. Cada nacionalidad española concedida otorga automáticamente la ciudadanía de la Unión (art. 20 TFUE). La atribución de nacionalidad es competencia estatal, pero el Derecho internacional viene exigiendo desde antiguo un vínculo genuino y efectivo entre el Estado y la persona nacionalizada —doctrina asentada por la Corte Internacional de Justicia en el asunto Nottebohm (1955)—, y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha recordado que los Estados deben ejercer esa competencia teniendo en cuenta el Derecho de la Unión. Una concesión masiva sin verificación individualizada de ese vínculo no es una cuestión doméstica: afecta a los veintisiete.

3. Los hechos: qué se ha recurrido y por quién

Conviene recordar que la impugnación no es patrimonio de una sola formación. Según la información publicada, tanto Vox como el Partido Popular han solicitado formalmente al Ministerio de Justicia la revisión de nulidad de oficio de la instrucción de octubre de 2022, y se ha registrado un escrito adicional contra la instrucción de noviembre de 2024 que permitió acogerse al proceso a quienes no presentaron documentación dentro del plazo legal, finalizado en octubre de 2025. La Secretaría de Estado de Justicia dispone de un plazo de seis meses para responder; si lo hace, deberá recabar el dictamen del Consejo de Estado, y si opta por el silencio, quedará expedita la vía contencioso-administrativa ante la Audiencia Nacional.

En paralelo, se ha denunciado la norma ante la Comisión Europea para la apertura de un procedimiento de infracción, y se planteó ante la Junta Electoral Central una solicitud de auditoría de las inscripciones masivas en el censo de residentes ausentes (CERA). La JEC declinó anular la instrucción de 2022 por considerar que excedía sus competencias, pero cuatro de sus vocales firmaron un voto particular demoledor, preguntando —cito la idea, no el literal— quién sería el competente para frenar un incremento formidable e irreversible del censo contrario a la ley, si no lo es la propia Junta Electoral. Esa pregunta, formulada desde dentro del órgano arbitral de nuestras elecciones, debería inquietar a cualquier demócrata con independencia de su voto.

4. El verdadero peligro: un censo electoral sin garantías

La gravedad del asunto no reside únicamente en la técnica normativa. Reside en sus consecuencias sobre la integridad del proceso electoral. El censo es la base material de la democracia representativa: determina quién puede votar y dónde computa ese voto. Alterarlo en cientos de miles de inscripciones —con proyección de millones— mediante instrucciones no fiscalizadas por las Cortes, sin criterios públicos y motivados de asignación provincial de los nuevos electores y sin garantías reforzadas de identidad y custodia en el voto exterior, introduce una opacidad estructural incompatible con los principios de transparencia y seguridad jurídica que exige el artículo 9.3 CE.

El sistema falla cuando la ampliación del cuerpo electoral no puede ser auditada por nadie: el Ministerio la ejecuta, la Junta Electoral se declara incompetente y el Parlamento nunca fue llamado a pronunciarse. Ese triángulo de irresponsabilidad —ejecución sin control, arbitraje sin competencia, legislador ausente— es la definición misma de una quiebra de garantías.

5. Anticipación de objeciones

No se trata de negar la reparación histórica a los descendientes del exilio republicano, ni de cuestionar el derecho de ningún solicitante que cumpla los requisitos que la ley —la ley, no una instrucción— establece. Se trata de impedir que, bajo el pretexto de una finalidad legítima, el Poder Ejecutivo sustituya al legislador en una materia constitucionalmente reservada a la ley y altere el censo electoral sin control parlamentario ni judicial previo. Quien defienda la Ley de Memoria Democrática debería ser el primero en exigir que su aplicación sea impecable, porque una reparación construida sobre una ilegalidad no repara: contamina.

6. Lo que exige el Estado de Derecho

1. Dictamen del Consejo de Estado sobre la legalidad de ambas instrucciones, sin refugiarse en el silencio administrativo.
2. Suspensión cautelar de los efectos censales de las inscripciones derivadas de los supuestos ampliados, hasta que exista pronunciamiento firme.
3. Motivación pública y verificable de los criterios de inscripción provincial de los nuevos electores, como ha reclamado la propia Junta Electoral Central.
4. Auditoría independiente del CERA y refuerzo de las garantías de identidad y custodia del voto emitido desde el extranjero.
5. Tramitación parlamentaria de cualquier ampliación futura de los supuestos de acceso a la nacionalidad: lo que es materia de ley debe volver a la ley.

7. Conclusión

Los recursos presentados —en sede administrativa, judicial y europea— no son ruido político: son el funcionamiento normal de los contrapesos de un Estado constitucional cuando el Ejecutivo desborda sus potestades. Resulta ineludible que el Consejo de Estado, la Audiencia Nacional y, en su caso, el Tribunal Supremo y las instituciones europeas se pronuncien. Porque cuando la nacionalidad se amplía por instrucción y el censo se transforma sin que nadie pueda fiscalizarlo, las elecciones dejan de pertenecer a los ciudadanos y pasan a depender de quien redacta las instrucciones.

Metodología y fuentes

• Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática (BOE) — disposición adicional octava.
• Instrucción de noviembre de 2024 sobre el procedimiento de nacionalidad (BOE-A-2024-23338).
• Constitución Española (arts. 9.3 y 11.1).
• Código Civil (arts. 17 a 26, régimen de la nacionalidad).
• Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común (arts. 47 y 106).
• Art. 20 TFUE — Ciudadanía de la Unión (EUR-Lex).
• Corte Internacional de Justicia, asunto Nottebohm (Liechtenstein c. Guatemala, 1955): doctrina del vínculo genuino y efectivo.
• Datos de solicitudes, inscripciones censales y actuaciones ante la Junta Electoral Central: información publicada en prensa nacional (julio de 2026), pendiente de contraste con las resoluciones oficiales correspondientes.